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朱道林:农村土地制度改革需要思考的几个关系
添加者吴九兴  添加日期:2014-10-18  审核者:程久苗  审核日期:2014-10-24  


朱道林:农村土地制度改革需要思考的几个关系


农村土地制度改革的基本方向是推进市场化,这是发展市场经济体系的基本要求,也是城市化进程的必然选择。但是,农村土地制度改革的目标究竟是什么?目前社会上有两种观点值得讨论:一种观点是,城市土地市场化促进了城市发展和土地资本化,农村也应该依靠土地市场化、资本化实现农村发展。这种说法看起来是对的,但是必须注意农村土地市场化中应防止城市土地市场化过程中出现过度资本化问题。由于农村土地生产功能在人类基本生活品供应方面的重要性,一旦农村土地过度资本化,必然冲击其生产功能的发挥,轻者冲击耕地保护目标,重者甚至冲击社会稳定。另一种观点,农村土地市场化就是为了让农民分享土地增值收益。这种说法看起来也是对的,农民和集体作为土地财产主体应该分享土地财产收益,但要注意土地增值收益最终要来源于土地本身的产出,土地产出不能支撑高增值是不可持续的,也危险的。

因此,农村土地制度改革的根本目标应是充分利用市场机制实现土地资源再配置,利用市场配置资源的基础性作用促进土地生产功能的充分发挥,改革过程中必须防止土地过度资本化、地价过快上涨、土地过度增值等对土地生产功能的影响和制约。

要达到这一目标,在改革过程必须注意处理好几个关系:一是土地生产功能与投资资本功能的关系问题,二是土地流转收益与土地用途管制的关系,三是工商资本下乡与农人经农的关系。关于这三个关系,我的基本观点是:第一,农村土地应该市场化,但基本目标是利用市场机制实现土地资源有效配置,必须防止过度资本化;第二,农村土地应该流转,但是必须要符合用途管制要求;第三,农村和农业发展需要工商资本的支持,但是要防止工商资本在农村圈地获取更高的非农经营利益。
(1)土地生产功能与投资资本功能的关系

土地具有资源功能、生态功能、生产功能、资产功能等多功能性,但是其生产功能是最基础的、最重要的和难以替代的。根据土地经济学原理,土地收益最终来源于其生产功能的实现,尤其在农村,农用土地是生产粮棉油草木等人类生活必需品的物质载体,必须保证在其发挥生产功能基础上实现其利益。土地作为生产要素,当其以生产功能为主的时候会促进资产功能实现;而当其以资产功能为主的时候则有可能制约生产功能。所以在土地的生产功能和资本功能关系处理中,要在保障土地生产功能发挥的基础上实现其资本功能。

改革真正要解决的问题:一是城市化过程中,农村退出人口所留下的土地如何实现再配置。二是满足现代农业发展的要求,实现规模经营过程中需要土地再配置。三是农村建设用地也需要市场化配置。关于这个问题,首先,要利用“城乡建设用地增减挂钩”解决“农村建设用地进城”问题,但是利益要留在农村;其次,如何保障和有效配置农村非农产业用地;最后要解决缩小征地范围后的集体土地开发路径。
    改革目标决定政策选择,核心目标应该是利用市场机制合理配置土地资源,这是根本,其辅助目标是使农村土地资产价值得到体现,并为发挥土地生产功能服务。所以,改革的根本前提是必须保障农村土地生产功能的充分发挥,防止过度资本化对生产功能的冲击,必须防止城市土地过度资本化的问题在农村重演。
(2)土地流转收益与土地用途管制的关系
    从福建、江西、上海的实地调研说明,土地流转前基本是进行大田农业,流转后转向设施农业经营转变,从流转前主要种植粮食作物,到流转后主要种植经济作物。这是由不同种植方式的产出差异决定的,流转后只有从事更高产出、更高附加值的经营才能支付相应的土地流转费用。由此可见,在土地流转过程中,不可避免地出现非粮、非农利用现象。因此,一方面在要鼓励与引导土地流转,另一方面必须加强流转以后土地利用的监管,必须保证流转后利用方式符合土地用途管制的基本要求,制约非粮利用,制止非农利用。
(3)工商资本下乡与农人经农的关系
    工商资本下乡是促进农业现代化、农村发展的重要力量,要鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,向农业输入现代生产要素和经营模式;但必须坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。

由于农业的周期长、利润低的特征,工商资本下乡应有合理定位,必须防止工商资本在农村圈地,甚至获取更高的非农经营收益。从当前农村和农业经营的总体情况看,工商资本下乡可以主要用来发展农村服务业,如提供机械化的播种、收割服务等;也可以进行发展农产品加工、高端农业、高科技农业等。同时,工商资本下乡必须充分依靠“市场机制”的作用,自愿下乡、自主投资、服从监管。政府应以建立规则、维护秩序为主,停止对工商资本下乡的直接资金扶持。那么政府资金应该扶持谁?应当扶持当地的种田大户、家庭农场,鼓励当地自发发展起来的合作社,这是农村长期稳定发展的基础。

注明:此文为朱道林在中国土地政策与法律研究圆桌论坛2014上的主题发言,2014-9-24